净矿出让 ：重塑矿业生态蓝图

二 、政策背景

2010年 ，原浙江省国土资源厅印发《关于进一步规范采矿权管理若干问题的通知》（浙土资发〔2010〕21号） ，将净采矿权出让作为一项制度创新 ，在海盐县 、绍兴市 、温岭市等地试行 。2013年 ，进一步出台《关于推进净采矿权出让工作的指导意见》（浙土资发〔2013〕28号） ，标志着浙江省正式全面开展净矿出让工作 。

2017年 ，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《矿业权出让制度改革方案》（厅字〔2017〕12号） ，明确指出 ，以招标拍卖挂牌方式全面推进矿业权竞争性出让 ，严格限制矿业权协议出让 。

2019年12月 ，自然资源部印发了《关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》（自然资规〔2019〕5号） ，第一次从中央政策层面明确提出净矿出让的概念 ，要求将海砂采矿权与法定权限内的海域使用权“两权合一” 。

2019年12月 ，自然资源部印发《关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2019〕7号 ，下称“7号文件”）明确提出探索净矿出让 ，强化前期工作准备 。7号文件出台以来 ，全国各地积极推进净矿出让工作 ，积累了丰富的实践经验 ，取得明显成效 ，形成如瑞昌国家经验、九江12345出让模式 、平邑采矿权配套建设用地模式 、广东用地用海用林申请统筹办理等成功的净矿出让模式 。

2023年7月 ，自然资源部发布了《关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号 ，下称“6号文件”） ，6号文件虽取代了“7号文件” ，但其对于采矿权出让方式 、管理权限 、净矿出让等管理规定与7号文件并无实质区别。6号文件提出 ，除特殊情形外 ，采矿权一律以招标 、拍卖 、挂牌方式全面公开竞争出让 。

三 、关键环节

1.确保采矿权规划上“净”

矿产资源开发与生态环境保护的矛盾客观存在 ，采矿涉及到矿山基建 、矿石开采 、产品运输和尾矿堆放 、废水排放等多个环节 ，矿权范围广 ，可能对自然保护地 、森林 、草原 、湿地 、地质遗迹 、水资源等生态环境造成污染和破坏 。

自然资源主管部门在设置采矿权时应加强与生态环境 、林业 、水利等部门沟通与协作 ，进行实地联合踏勘 ，充分考虑和整合各部门意见 ，确保拟出让采矿权各部门意见到位 ，合理避让禁止限制开发区域 ，保证拟出让采矿权在规划上“净” 。

2.科学解决“矿地”矛盾

长期以来 ，矿产资源所有权 、采矿权 、农村集体土地使用权之间的冲突难以协调 ，主要归因于矿产资源和土地资源的管理采用的是两套体系 ，需要按照两套不同的法律程序取得 ，两套体系之间缺乏法条上的衔接 ，矿业权的行使不可避免地与土地使用权发生冲突 。

《土地管理法》规定 ，采矿用地属于建设用地 ，矿山企业在申请取得采矿用地时，必须严格按照新增建设用地“征 、转 、供 、用”管理审批程序进行 。使用集体土地需要办理集体经营性建设用地手续 ，涉及占用林业 、草原的还需要办理占用 、使用林草地手续 ，如此并行的两条线造成矿业权与矿业用地使用权的取得出现不同步的现象 。

聚焦“矿地”矛盾 ，采矿权出让前必须保证其规划上“净” ，确保后续办理采矿用地不会受到规划制约 。其次 ，根据矿业权出让开发计划 ，地方政府应与矿业权人约定 ，提前预留新增建设用地指标 。将来不得已没有建设用地指标为由 ，拒绝采矿用地办理申请 ，同时也要考虑矿业用地本身的特殊性为其设定机动用地指标 。或者将重要矿产资源开采所需的用地指标单列 ，不占用新增建设用地指标 ，及时流动调整 ，以实现规划刚性与需求弹性之间的协调 。此外 ，可将矿业权和土地使用权联合出让 ，出让成功之后 ，政府与采矿权竞得人分别签订采矿权出让和土地使用权合同 ，同时在签订出让成交合同内保证土地使用权的期限和采矿权的期限一致 。

3.优化采矿要件审批

采矿要件审批涉及发改 、应急管理 、自然资源 、水利 、林业等多部门 ，跨部门办事流程不统一、审批环节繁琐 。通过整合部门职责 ，建立部门联席会商 、联审联批机制 ，推行“一窗受理 、并联审批”模式 ，明确审批环节的职责与期限 ，简化审批程序 。利用一体化政务平台 ，实现线上申报 、进度查询 、结果公示等 ，提高审批效率和透明度 。

4.合理处置遗留资产

对于新设采矿权不存在固定资产历史遗留问题 ，对于出让采矿权矿区范围内因到期等原因已经灭失后 ，对原采矿权人历史遗留资产（包括地面房屋 、电力设施 、道路 、原采矿权范围内有偿化处置但未消耗完的储量等）进行依法依规处置是至关重要的 。应组织第三方机构进行全面评估 ，并在出让文件中对评估结果进行公示 ，同时要求新竞得人对历史遗留资产按评估结果在取得采矿权后进行收购 ，保障原矿业权人和竞得人合法利益 。

5.明确前期工作费用

 净矿出让前期投入经费 ，包括矿产勘查与评估 ，征（租）地（含协调处理） 、矿山配套工程用地 ，占用林地 、水土保持 、矿山地质环境保护与土地复垦方案的编制和审查 ，旧矿山或整合已有矿山的资产（包括地面房屋 、电力设施 、道路 、剩余资源储量等）评估等产生的费用 。

其中矿产勘查与评估费用可由采矿权所在地的自然资源主管部门先行垫付并与竞得人签订协议 ；占用林地费用 、水保方案编制可由林草部门和水利部门先行垫付 ，与竞得人签订协议 ；矿山地质环境保护与土地复垦方案的编制和审查由竞得人垫付 ；遗留资产处置由政府组织第三方单位评估 ，评估费用和征（租）地 ，包括矿山配套工程用地产生补偿费用政府先行垫付 。

各部门垫付费用政府认定 、核算 ，统筹解决兑付 。在采矿权出让公告中分列工作费用 ，最终由政府与竞得签订正式协议后按出让公告中要求约定支付 。

6.强化勘采秩序规范

规范的矿产资源开发秩序 ，可打消矿山投资商们的顾虑，为“净矿”出让创造基本条件 。加强执法力度 ，严厉打击非法采矿行为 ，维护勘查开采秩序 。推广智能监控技术 ，对开采活动实时监控 ，确保开采活动依法依规 。建立完善矿业权人信用体系 ，对违法违规企业实行黑名单管理 ，提升行业整体规范水平 。

7.构建出让流程监管体系

构建多部门联合监管机制 ，从公告信息发布 、申请 ，到竞价 、成交进行全过程监督 ，确保出让程序合法合规 、交易透明 、阳光 、公平 、公正 、公开 ，避免暗箱操作 。

四、结语

净矿出让制度是实现矿业转型升级和绿色发展的重要里程碑 ，推动矿业发展迈向现代化 、规范化和可持续化 ，通过持续优化和创新 ，为矿产资源开发铺设一条高效 、开放 、包容的道路 。

展望未来 ，随着技术进步及对可持续发展目标的深入追求 ，净矿出让模式必将展现更广泛的应用前景 ，成为推动矿业高质量发展的强大动力 ，书写矿业发展的新篇章 。