一、工作背景
2023年10月8日 ，自然资源部印发通知 ，就运用好“三区三线”划定成果 ，在国土空间开发保护利用中加强和规范城镇开发边界管理有关事项提出明确要求 。通知明确 ，坚决维护“三区三线”划定成果的严肃性和权威性。各地要切实将党中央 、国务院批准的“三区三线”划定成果作为调整经济结构 、规划产业发展 、推进城镇化不可逾越的红线等 。通知提出 ，推动城镇开发边界划定成果精准落地实施 。各地要结合市县国土空间规划编制审批实施 ，进一步深化城镇开发边界内规划用地安排 ，细化功能分区和用地布局 ，统筹存量用地和增量用地 、地上空间和地下空间 ，合理安排城镇建设用地规模 、结构 、布局和时序 ，使城镇开发边界划定成果精准落地实施等 。通知明确 ，统筹做好城镇建设用地规划安排 。引导城镇建设用地向城镇开发边界内集中 ，促进城镇集约集聚建设 ，提高土地节约集约利用水平 。城镇开发边界外不得进行城镇集中建设 ，不得规划建设各类开发区和产业园区 ，不得规划城镇居住用地等 。此外 ，通知还对严格规范城镇开发边界的全生命周期管理等提出了明确要求 。
同年11月印发《关于做好城镇开发边界管理成果数据汇交更新的函》 ，明确城镇开发边界管理成果数据汇交要求 ，旨在统一数据标准 ，规范开展城镇开发边界局部优化管理工作 。按照汇交要求，城镇开发边界管理成果数据汇交更新工作 ，通过全国国土空间规划“一张图”实施监督信息系统开发的城镇开发边界管理模块开展 ；对符合《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知》要求确需对城镇开发边界局部优化的 ，应以县级行政单元为基本组织单元 ，经省级自然资源主管部门对城镇开发边界局部优化的合理性 、合规性审查认定后 ，出具省级审查认定文件并组织制作城镇开发边界管理成果数据 ，正式公文报自然资源部申请更新数据 。
二 、主要依据
1 、《自然资源部办公厅关于印发“三区三线”划定成果数据汇交要求的函》（自然资办函〔2022〕1541号） ；
2 、《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号） ；
3 、《自然资源部办公厅关于做好城镇开发边界管理成果数据汇交更新的函》（自然资办函〔2023〕2319号） ；
4 、《陕西省自然资源厅关于加强城镇开发边界管理工作的通知（试行）》（陕自然资发〔2024〕2号） 。
三 、工作流程
准备工作阶段 。主要包括各类基础数据准备（部下发“三区三线”数据 、耕地和永久基本农田核实处置数据 、依法依规批准的开发园区范围等数据 、依法依规批准且完成备案的建设用地 、2020-2022年度国土变更调查城镇村不打开数据 、部备案批准建设用地等） 。
方案制定阶段 。以县级行政区为基本组织单元 ，由县级自然资源主管部门组织编制 ，并组织专家论证 ，每年不超过两次 ；拟定局部优化方案 ，重点明确调入 、城镇开发边界外零星城镇建设用地和调出图斑 ；根据部印发成果数据汇交更新要求制作数据成果和举证材料 。
上报审查阶段 。城镇开发边界局部优化方案经县级人民政府同意 、市级自然资源主管部门审查通过后，报省自然资源厅审定 ；省级部门提交相关资料 ，经部数据质检 、规则查验通过后 ，部更新数据库 ，各级依此更新各自数据库 。
成果应用阶段 。通过部审查的城镇开发边界数据纳入国土空间信息平台和“一张图”作为报批用地使用 。
四 、工作内容
（一）局部优化情形
1 、调入城镇开发边界图斑情况
本次局部优化满足以下6种情形之一的 ，可以调整 ：
①国家和省重大战略实施 、重大政策调整 、重大项目建设 ，以及行政区划调整涉及城镇布局调整的 ；
②因灾害预防 、抢险避灾 、灾后恢复重建等防灾减灾确需调整城镇布局的 ；
③耕地和永久基本农田核实处置以及耕地保护过程中确需统筹优化城镇开发边界的 ；
④已依法依规批准且完成备案的建设用地 ，已办理划拨或出让手续 ，已核发建设用地使用权权属证书 ，确需纳入城镇开发边界的 ；
⑤已批准实施全域土地综合整治确需优化调整城镇开发边界的 ；
⑥规划深化实施中因用地勘界 、比例尺衔接等需要局部优化城镇开发边界的 。
2 、城镇开发边界外零星城镇建设用地安排
根据陕西省自然资源厅《关于加强城镇开发边界管理工作的通知（试行）》明确在城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地 ，具体包括以下几种类型 ：
①供水 、排水 、供电 、燃气 、供热 、通信 、邮政 、广播电视 、环卫 、消防 、气象 、水文等用地 ；
②依托交通路网布局的公路（水运航道）服务区 、交通场站 、城镇道路以及加油站 、加气站 、充电站 、换电站等用地 ；
③依托资源或具有邻避效应 ，确需布局在城镇开发边界外的科研 、文化（含文物保护） 、教育 、医疗卫生 、生态建设 、社会福利 、体育以及“平急两用”公共基础设施等用地 ；
④旅游集散中心 、旅游驿站、宣教设施 、生态停车场 、房车营地 、民俗酒店 、郊野公园 、康养文旅以及相关配套设施等用地 ；
⑤依托资源或有邻避要求的工矿 、仓储及相关产业类等用地 ；
⑥文物古迹 、监教场所 、殡葬 、外事 、安保 、风景名胜等用地 。
3 、调出城镇开发边界图斑情况
根据《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号）和《陕西省自然资源厅关于加强城镇开发边界管理工作的通知（试行）》（陕自然资发〔2024〕2号）文件要求 ，调出图斑应注意以下事项 ：
①遵循优化后城镇开发边界总规模不增加 ，优化后城镇开发边界扩展倍数不突破，优化后新增城镇建设用地规模不突破 ；
②不得将原城镇开发边界内现状城镇建设用地 、已批城镇批次建设用地调出 ；
③耕地和永久基本农田核实处置的调出地块，须位于补划永久基本农田图斑范围内 。
（二）局部优化数据
每次汇交的局部优化数据包应以最新的城镇开发边界数据为基础制作 。数据包括更新层 、调整层和城镇开发边界外零星城镇建设用地（以下简称“边界外零星城镇建设用地” ，该图层为条件可选）三个图层 ，其中更新层主要用于更新数据库 ，调整层主要用于记录局部优化理由及相关材料 ，边界外零星城镇建设用地层主要用于记录城镇开发边界外规划布局的有特定选址要求的零星城镇建设用地 。
（三）成果要求
1 、确保数据成果 、举证材料的真实 、准确和完整 ；
2 、符合国家和省里政策文件要求 ；
3 、优化方案合理 ，有利于优化城镇空间布局 ，促进土地节约集约利用 ；
4 、优化前后全省城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不扩大（调整方案的合规性） ；
5 、城镇开发边界与永久基本农田 、生态保护红线不交叉重叠 。
