未利用地开发利用政策梳理

一 、未利用地内涵

不同分类依据 ，对未利用地的定义不同 。

《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T 1055—2019）土地利用现状分类对应的未利用地包括 ：其他草地、河流水面 、湖泊水面 、沿海滩涂 、内陆滩涂 、沼泽地 、冰川及永久积雪 、盐碱地 、沙地 、裸土地及裸岩石砾地等11种二级类土地 。

《全民所有自然资源资产清查技术指南（试行稿）》定义未利用地为“国土变更调查”成果中的河流水面 、湖泊水面 、冰川及永久积雪 、盐碱地 、沙地 、裸土地及裸岩石砾地 。

《中华人民共和国土地管理法》（2022年）第四条规定 ：农用地是指直接用于农业生产的土地 ，包括耕地 、林地、草地 、农田水利用地 、养殖水面等 ；建设用地是指建造建筑物 、构筑物的土地 ，包括城乡住宅和公共设施用地 、工矿用地 、交通水利设施用地 、旅游用地 、军事设施用地等 ；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

《国土空间调查 、规划 、用途管制用地用海分类指南》（自然资发〔2023〕234号）指出 ：未利用地是除去农用地与建设用地之外的其他陆域地类 ，包括其他沼泽地 、沿海滩涂 、内陆滩涂 、河流水面 、湖泊水面 、冰川及永久积雪 、空闲地 、后备耕地 、盐碱地 、沙地 、裸土地 、裸岩石砾地。

二 、未利用地开发利用相关政策

（一）《中华人民共和国土地管理法》相关规定

第十三条 ：“不宜采取家庭承包方式的荒山 、荒沟 、荒丘 、荒滩等 ，可以采取招标 、拍卖 、公开协商等方式承包 ，从事种植业 、林业 、畜牧业 、渔业生产 。”

第三十七条 ：“非农业建设必须节约使用土地 ，可以利用荒地的 ，不得占用耕地 ；可以利用劣地的 ，不得占用好地 。”

第三十九条：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划 ，在保护和改善生态环境 、防止水土流失和土地荒漠化的前提下 ，开发未利用的土地 ；适宜开发为农用地的 ，应当优先开发成农用地 。”

第四十条 ：“开垦未利用的土地 ，必须经过科学论证和评估 ，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内 ，经依法批准后进行 。禁止毁坏森林 、草原开垦耕地 ，禁止围湖造田和侵占江河滩地 。”

第四十一条 ：“开发未确定使用权的国有荒山 、荒地 、荒滩从事种植业 、林业 、畜牧业 、渔业生产的 ，经县级以上人民政府依法批准 ，可以确定给开发单位或者个人长期使用 。”

（二）鼓励发展休闲旅游业

 

2016年11月7日 ，《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》（旅发〔2016〕148号）规定 ，对自驾车旅居车营地的特定功能区使用未利用地的 ，“在不改变土地用途 、不固化地面的前提下 ，可按原地类管理 。”

2017年5月27日 ，《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》》（农办加〔2017〕15号）指出“要支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋 、集体建设用地 、‘四荒地’ 、可用林场和水面等资产资源发展休闲农业和乡村旅游 。”

2018年11月15日 ，《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》（文旅资源发〔2018〕98号）在用地保障中指出“支持历史遗留工矿废弃地再利用 、荒滩等未利用土地开发乡村旅游 。”

2022年5月11日 ，《巴蜀文化旅游走廊建设规划》（文旅资源发〔2022〕54号）明确“支持使用荒山 、荒地 、荒滩 、荒坡等未利用地及工矿废弃地建设旅游项目 ，鼓励两省市研究探索科学利用未利用地 、工矿废弃地建设旅游项目的具体实施办法 。”

2022年11月13日 ，《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》（文旅资源发〔2022〕111号）指出“营地在不改变土地用途 、不影响林木生长 、不采伐林木 、不固化地面 、不建设固定设施的前提下 ，可依法依规利用土地资源 ，推动建立露营地与土地资源的复合利用机制 ，超出复合利用范围的，依法依规办理相关用地手续 。”

（三）鼓励发展光伏、风力发电项目

2023年3月20日 ，《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）指出 ，鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业 ，“在严格保护生态前提下 ，鼓励在沙漠 、戈壁 、荒漠等区域选址建设大型光伏基地” 。

2023年4月6日 ，国家能源局印发《2023年能源工作指导意见》（国能发规划〔2023〕30号） ，明确大力发展风电太阳能发电 ，“推动第一批以沙漠 、戈壁 、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地项目并网投产 ，建设第二批 、第三批项目 ，积极推进光热发电规模化发展 。”

（四）鼓励发展现代农业

2015年8月18日 ，《关于积极开发农业多种功能 大力促进休闲农业发展的通知》（农加发〔2015〕5号）指出 ，“鼓励利用“四荒地”（荒山 、荒沟 、荒丘 、荒滩）发展休闲农业 ，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业 ，其建设用地指标给予倾斜 。”

2022年1月4日 ，《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（中央一号文件）强化现代农业基础支撑 ，“引导新发展林果业上山上坡 ，鼓励利用‘四荒’资源 ，不与粮争地 。”

2023年1月2日 ，《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（中央一号文件）实施设施农业现代化提升行动 ，“在保护生态和不增加用水总量前提下 ，探索科学利用戈壁 、沙漠等发展设施农业 。”