城乡建设用地增减挂钩发展历程

一 、基本概念

依据土地利用总体规划 ，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区 ，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施 ，在保障项目区内各类土地面积平衡的基础上 ，最终实现增加耕地有效面积 ，提高耕地质量 ，节约集约利用建设用地 ，城乡用地布局更合理的目标 。

全称 ：城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩

城乡建设用地增减挂钩项目实施前后对比照

二 、政策提出

上世纪90年代后期开始 ，采取建设用地置换 、周转和土地整理折抵 ，盘活城乡存量建设用地 ，解决城镇和工业园区用地不足 。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）文件提出 ：鼓励农村建设用地整理 ，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩 。

为了贯彻落实国发〔2004〕28号文件 ，国土资源部研究制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号） 。为了稳妥推进增减挂钩 ，国土资源部相继出台一系列政策 ，先开展试点工作（数量有限且由部批准和管理） 。

三 、发展历程

    城乡建设用地增减挂钩项目自开展以来 ，主要经过三个阶段的变化 ：

第一阶段 ：县域内试点缓解城镇用地供需矛盾

2005年10月国土资源部组织启动了增减挂钩试点工作 ，根据《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号） ，按照“总量控制 、封闭运行 、定期考核 、到期归还”原则进行管理 ，严格限定在县域范围内实施 。

2007年7月国土资源部发布《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169号） ，要求统一思想认识 ，进一步明确挂钩试点工作的指导原则 ；突出规划引导 ，严格控制挂钩试点的范围和规模；从严规范管理 ，促进挂钩试点工作有序开展 ；尊重农民意愿 ，切实保障农民合法权益 ；加强组织领导 ，确保挂钩试点工作取得成效 。

2008年6月国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）文件要求挂钩试点工作应当由市 、县人民政府组织协调 ，相关部门协同配合 ，共同推进 。项目区内拆旧地块整理的耕地面积 ，大于建新占用的耕地的 ，可用于建设占用耕地占补平衡 ；挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还 ，面积不得少于下达的挂钩周转指标。

第二阶段 ：省域内流转助推脱贫攻坚

2010年12月国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）文件要求 ，依据土地利用总体规划 ，统筹安排农民新居 、城镇发展等土地整治活动 ，合理设置建新 、拆旧项目区 ，确保项目区内建设用地总量有减少 、布局更合理 ，耕地面积有增加 、质量有提高 ，实现以城带乡 、以工补农 ，城乡统筹发展的目标 。各地要依据土地利用总体规划和农业生产 、城乡建设 、农田水利建设、林业保护利用和生态建设等有关要求 ，科学编制农村土地整治规划 ，合理安排增减挂钩试点的规模、布局和时序 。

2011年10月国土资源部办公厅《关于加强城乡建设用地增减挂钩试点在线监管工作的通知》（国土资厅函〔2011〕975号）要求 ，今后新批准实施的增减挂钩试点项目区都要按照《城乡建设用地增减挂钩试点在线监管系统建设方案》要求及时将有关信息上图入库并在线备案 ，实行增减挂钩试点工作动态在线监管 。

2011年12月国土资源部《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2011〕224号） ，省级要编制好增减挂钩专项规划 ，并报部批准实施 ；市 、县要编制好增减挂钩项目区实施方案 ，逐级上报省（区 、市）审批 ，报部备案 。今后 ，部批准增减挂钩试点 ，包括土地整治示范建设中的增减挂钩项目在内 ，将以地方增减挂钩规划 、项目区实施方案编制和实施情况作为重要依据 。

2015年11月《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》政策提出 ，利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁 ，在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁 ，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用 。

2016年2月国土资源部《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号）要求 ，部在分解下达全国增减挂钩指标时 ，向脱贫攻坚任务重的省份倾斜 ；省级国土资源主管部门在安排增减挂钩指标时 ，要重点支持贫困市县的扶贫开发及易地扶贫搬迁工作 ；市 、县级国土资源主管部门在组织增减挂钩项目区时 ，要优先考虑贫困村庄特别是实施易地扶贫搬迁的村庄 ，积极支持具备条件的贫困地区通过开展增减挂钩 ，推动扶贫开发和易地扶贫搬迁工作 。

集中连片特困地区 、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的 ，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用 。

第三阶段 ：东西部跨省域调剂 ，实施脱贫协作

2018年3月根据国务院办公厅《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（国办发〔2018〕16号）文件要求 ，耕地后备资源严重匮乏的直辖市 ，占用耕地 、新开垦耕地不足以补充所占耕地 ，或者资源环境条件严重约束 、补充耕地能力严重不足的省 ，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口 ，经国务院批准 ，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务的行为 。城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂指“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用 。

2018年7月自然资源部《关于印发城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》（自然资规〔2018〕4号） ，帮扶省份省级人民政府根据国家下达的城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂任务 ，深度贫困地区所在省份省级人民政府根据国家下达的节余指标跨省域调剂任务 。

2021年12月自然资源部财政部国家乡村振兴局关于印发《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》的通知（自然资发〔2021〕178号）文件（有效期至2025年12月31日）要求 ，原“三区三州”及其他深度贫困县 、国家乡村振兴重点帮扶县开展城乡建设用地增减挂钩 ，拆旧复垦安置节余的建设用地指标在省际协商基础上由国家统筹跨省域调剂使用 。不得先拆旧复垦再予以追认 ，不得擅自扩大规模 。调出的节余指标，必须来源于增减挂钩拆旧复垦产生的 、可长期稳定利用的耕地 。位于生态保护红线范围内或25度以上陡坡的原则上不得复垦为耕地 。节余指标优先满足当地用地需求后方可用于跨省域调剂 。