为贯彻落实党中央 、国务院决策部署 ，按照《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导》意见要求 ，2021年自然资源部在浙江 、江西 、山东 、广东和四川五省开展了“三区三线”划定试点工作 。2022年4月27日 ，韩正副总理在出席相关会议上讲话 ，要求各地各部门贯彻上级精神 、总结试点经验 、部署全国开展“三区三线”划定工作 。同时 ，自然资源部根据以上会议要求 ，印发《全国“三区三线”划定规则》。历经将近一年的探索及多轮试点试划总结 ，“三区三线”划定规则基本明晰 ，但在实际操作中仍有一些问题值得深思 。
本文结合当前实际工作中存在的问题和难点 ，对国土空间规划体系中“三区三线”统筹划定与国土空间开发保护格局优化的内在逻辑深入思考 ，并从技术及管理层面对“三区三线”划定思路进行梳理 ，从而对下一步的“三区三线”划定工作的内容提出探索性建议 。
“三区三线”是指∶城镇空间 、农业空间 、生态空间3种类型空间所对应的区域 ，以及分别对应划定的城镇开发边界 、永久基本农田保护红线 、生态保护红线3条控制线 。其中“三区”突出主导功能划分 ，“三线”侧重边界的刚性管控 。它是国土空间用途管制的重要内容 ，也是国土空间用途管制的核心框架 。
图1 “三区三线”的基本内涵
“三区”内部统筹要素分类 ，是功能分区和用途分类的基础;“三线”是“三区”内部最核心的刚性要求 。空间关系上 ，“三区”各自包含“三线” 。生态空间 ，包括生态保护红线范围和一般生态空间;农业空间 ，包括永久基本农田和一般农业空间;城镇空间 ，包括城镇开发边界内和边界外部分城镇空间 。
图2 国土空间“三区三线”空间关系
“三线”属于国土空间的边界管控 ，对国土空间提出强制性约束要求 。生态保护红线是以生态功能重要区 、生态敏感区和生态脆弱区为重点而划定的实施强制性保护的空间边界。基本农田保护红线是对基本农田进行特殊保护和管理的管制边界 。城镇开发边界是城镇建设与第二 、三产业发展空间的管制边界 ，允许城镇建设用地的最大边界 。“三线”是“三区”划定的基础 ，也是从源头上保护生态空间和农业空间 、限制城镇空间的重要手段 。
划定“三区三线”是为了强化底线控制 ，但不能与空间战略割裂开来 ，共同构成了空间布局优化的整体关系 。不同空间层次有不同的侧重点 。国家尺度上不仅要落实主体功能区战略 ，也要落实区域协调和国家重大发展战略 ，提出自上而下的传导要求；省级层面强调的是指导 、协调 、深化 ，并监督实施 ；到了市县层面是布局优化更为关键 ，要从长远发展角度建构相对稳定的城市结构形态 。
2.1按照保质保量要求划定永久基本农田
依据耕地现状分布，根据耕地质量 、粮食作物种植情况 、土壤污染状况 ，在严守耕地红线的基础上 ，按照一定比例 ，将达到质量要求的耕地依法划入 。已经划定的永久基本农田中存在划定不实 、违法占用 、严重污染等问题的要全面梳理整改 ，确保永久基本农田面积不减 、质量提升 、布局稳定 。
2.2按照生态功能划定生态保护红线
优先将具有重要水源涵养 、生物多样性维护 、水土保持 、防风固沙 、海岸防护等功能的生态功能极重要区域 ，以及生态极敏感脆弱的水土流失 、沙漠化 、石漠化 、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线 。其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线 。对自然保护地进行调整优化 ，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线 ；自然保护地发生调整的 ，生态保护红线相应调整 。生态保护红线内 ，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动 ，其他区域严格禁止开发性 、生产性建设活动 ，在符合现行法律法规前提下 ，除国家重大战略项目外 ，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括 ：零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下 ，修缮生产生活设施 ，保留生活必需的少量种植 、放牧 、捕捞 、养殖 ；因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查 ，公益性自然资源调查和地质勘查 ；自然资源 、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等 ，灾害防治和应急抢险 ；经依法批准进行的非破坏性科学研究观测 、标本采集 ；经依法批准的考古调查发掘和文物保护 ；不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设 ；必须且无法避让 、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设 、防洪和供水设施建设与运行维护 ；重要生态修复工程 。
2.3按照集约适度 、绿色发展要求划定城镇开发边界
城镇开发边界划定以城镇开发建设现状为基础 ，综合考虑资源承载能力、人口分布 、经济布局 、城乡统筹 、城镇发展阶段和发展潜力 ，框定总量 、限定容量 ，防止城镇无序蔓延 。科学预留一定比例的留白区 ，为未来发展留有开发空间 。
2.4三条线的冲突解决规则
三条控制线发生冲突时 ，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性 ，确保生态功能不降低 、面积不减少 、性质不改变 ；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性 ，确保数量不减少 、质量不降低 ；城镇开发边界要避让重要生态功能 ，不占或少占永久基本农田 。目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田 、镇村 、矿业权逐步有序退出 ；已划入自然保护地一般控制区的 ，根据对生态功能造成的影响确定是否退出 ，其中 ，造成明显影响的逐步有序退出 ，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理 。协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划 ，确实无法补划的在市级行政区域内补划 。
3.1建立国土空间规划的系统观
国土空间是多要素复合 、立体化 、动态使用的空间 ，要从多层次 、多维度 、全生命周期视角 ，树立国土空间布局优化的系统观 。首先要实事求是 ，不能让保护耕地问题变成死结 ，寻求自上而下的保护要求和地方发展实际的平衡点 ，并且要加强以下几个方面的认识转变 。
一是系统思维 ，统筹效率 、发展 、公平 、安全 ，不能就事论事 ，变成单一选项 ；二是共生思维 ，山水林田湖草是生命共同体 ，安全和资源保护利用是共生关系 ；三是多元思维 ，平衡生态 、社会 、经济 、安全多元价值目标 ，是空间规划改革的意义所在 ，也是规划赋能的价值所在 ；四是动态思维 ，优化国土空间格局是动态过程 ，要处理好目标和过程的关系 ，绝不能让空间规划改革异化为“卡脖子”规划 ，近期重点解决好“十四五”期间的发展问题 。
3.2加强关键技术链接
有三个关键技术链接在统筹划定“三区三线”中要予以充分重视 。
一是发挥双评价和双评估的关键作用 。不同层次的双评价作用不同 ，国家>省>市>县 ，并且应重视区域和流域评价 ；评价方法要实用 ，突出解决问题导向 ，特别针对重大约束和安全风险问题的结论要明确 ；适宜性评价不能仅停留在多宜性分析阶段 ，还要与城市空间结构的演化趋势和空间方案的结构控制结合起来 ，这是研究城镇开发边界的重要步骤 。
二是注重空间需求预测方法和提高策略研制的科学性 。关注供给和需求之间的匹配性是决定规划科学性的基础 。例如某省在国土空间规划研究中 ，采用多情景“五定”来综合预测人口与城镇化路径 ，形成以三大次区域为基础的差异化空间策略引导体系 ，这种思路值得推广 。
三是明确规划传导规则和空间分区 、用地分类标准是关键 。分区分类标准要跟各层次的规划使用对应起来 ；省级 、市级总体规划到详规要建立分区向分类转化的规则 ；针对既定的三线“不重叠 、不交叉”规则 ，要通过技术手段来解决 ；要通过开发控制分区，把功能性 、政策性的分区转化成用途管制手段 。
3.3推动实施体系的构建
一是构建多规合一的规划运行机制 。关注事权 ，强调实施导向 ，以好用 、有用 、实用作为评价规划成果内容体系的标准 。
二是突出动态监督和滚动实施 。建立动态考核和动态实施模式 ，以过程思维推动规划的实施 ，以近期规划作为实施载体 ，推动国土空间规划向战略性的行动规划转变 。
三是完善法律法规和政策体系 。建立国土空间规划体系 ，不仅是统一的规划编制体系 ，更为关键的是法律法规和政策体系的建设 ，应加快国土空间规划立法 。
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