村庄规划实用性的思考与认识

在“五级三类”国土空间规划体系中 ，村庄规划定位为详细规划 ，是开展国土空间开发保护活动 、实施国土空间用途管制 、核发乡村建设项目规划许证 、进行各项建设活动的法定依据 ，也是实施乡村振兴战略的重要前提和指导乡村发展建设的基本依据 。

“五级三类”国土空间规划体系（图片来源于网络）

国土空间规划体系下的村庄规划更加强调“实用性” ，《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》提出要“编制能用 、管用 、好用的实用性村庄规划” 。规划应当充分体现“政府管用 、村委好用 、村民实用”的三大要求 ，既要满足各级政府部门的管控要求 ，又要便于村委的实施管理 ，还要积极响应村民的合理诉求 。在此背景下 ，村庄规划应当积极创新编制方法 ，以关键问题为导向 ，实现从自上而下的“任务式”模式 ，向自下而上 、上下结合的“实用性”模式转变 ，统筹协调好乡村地区规划 、建设 、管理三者之间的关系 。

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实用性是村庄规划编制过程中需要特别关注的一个侧重点 ，也是规划能否落实的关键所在 。考虑到规划的实用性 ，首先要解决的是让使用主体能够“好用 、管用” ，在此主要考虑三大主体的使用 ：

一 、政府主体使用 。村庄规划属于法定规划 ，是自然资源规划主管部门和地方政府进行规划许可和土地用途管制的重要法定依据 。从规划定位出发 ，村庄规划首先要满足政府规划管理的需求 ，从有利于乡村规划实施管理的角度确定规划内容 、管控要素和管控深度 ，还应当保持适度的弹性 ，以提高规划的可操作性 ，由此来体现村庄规划在管理上的实用性 。

二 、村民主体使用 。村民是村庄的主人 ，规划应当使村民能够了解自己的房屋 、土地 ，以及村庄的公共服务设施在哪里 ，了解自己的左邻右舍 、宅前屋后要建设成什么样子 。有一些村民也会关注村庄的未来发展 ，对于这样的需求 ，规划也应当给予回应。但是村民不是专业的规划人员 ，对规划文本和图纸的理解能力有限 ，因此村庄规划编制要从便于村民使用的角度 ，采用村民看得懂 、接地气的表达方式 ，提炼出有利于村民认同 、便于执行的简易成果 ，将这类成果纳入到村规民约之中 ，这是体现在使用上的实用性 。

三 、社会主体使用 。自乡村振兴战略实施以来 ，从国家中央到地方 ，田园综合体 、特色田园乡村建设 、美丽乡村建设等实践在全国各地相继开展 ，社会各方力量都踊跃地参与到乡村振兴的时代洪流之中 。因此 ，村庄规划也要在一定程度上响应市场需求 ，在用地布局 、项目安排 、弹性引导等方面为乡村振兴提供一些支持和保障 ，这是体现在服务上的实用性 。

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那么 ，村庄规划的编制过程中如何落实和体现实用性 ？首先 ，在编制内容上要守底线 、抓重点 ，有一个最底线的编制要求 ，同时根据当地的实际情况把握规划的重点内容 ；对于非重点内容则可以采用“菜单式”的规划 ，以保证适度的规划弹性 。其次 ，在工作推进方面 ，应有序推进 ，防止一哄而上 ，片面地追求村庄规划的全覆盖 ，规划编制要根据需求 ，对于有建设需求和发展需求的村庄要抓紧编 、提前编 。由于不同使用主体对村庄规划的编制深度要求很难统一 ，需要通过试点的经验来不断总结 ，然后确定符合当地实际的村庄规划编制思路 、内容和深度 。最后 ，在成果内容上应注重实用性 ，根据村庄的类型和特点突出规划的重点 ，而非片面的追求内容的全面和表达的美观 ，避免走入内容求全 、深度过大 、文本过厚的误区 。应根据编制对象的实际情况按需编制 ，合理确定内容和深度 ，编制过程中积极邀请村民 、乡贤的参与 ，让村庄规划能够深入民心 、落地实施 ，真正满足不同使用主体的需求 ，做到“实用 、管用 、好用” 。