2019年 ，中共中央 国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》 ，标志着国土空间规划改革全面开始 。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排 ，包括总体规划 、详细规划和相关专项规划。综合防灾规划作为城市灾害风险管控和防灾空间管制的依据 ，具有体制特殊 、内容繁杂 、关联众多等特点 ，是预防与减轻城市未来灾害影响并保障城市安全健康发展的重要方式 ，属于国土空间规划体系中的专项规划 ，因此建立适应国土空间规划改革要求的综合防灾规划管控体系 ，实现防灾减灾与国土空间规划的有效响应是城市生态文明构建和可持续发展的重要保障 。
在新时代城市综合防灾面临新要求 、亟需新举措的情况下 ，自然资源部与应急管理部在新一轮机构改革中应运而生 ，相比以往灾害治理不协调 、规划底图不统一的传统灾害管理体系 ，机构改革有助于推进我国综合防灾减灾体系多部门 、多规划的统筹与协同 ，有助于提升综合防灾工作的效力与效益 。对于综合防灾规划，应在纵向上处理好与总体规划刚性传导与反馈的关系 ，横向上与各专项规划及时交流 、协调统一（图1-1） 。
图1-1综合防灾规划在国土空间规划体系中的定位
国土空间总体规划是详细规划的依据 、相关专项规划的基础 ，对综合防灾规划在内的各专项规划具有指导约束性 。由于城市综合防灾规划对城市用地布局 、基础设施配置有一定的安全防灾需求 ，应建立其与城市国土空间规划的反馈机制 ，在科学判别城市灾害风险 、评估城市承灾潜力的基础上对城市用地安全布局提出反馈建议 。
综合防灾规划一方面承接总体规划的防灾要求及防灾专题的原则性引导 ，一方面应与相关专项规划形成良好的积极沟通 、相互配合关系 ，达到信息资源的互联互通。基于平灾结合 、存量发展的综合防灾要求 ，城市综合防灾规划的应急通道 、避难场地 、生命线系统等内容与城市交通系统 、城市医疗系统 、市政工程系统规划等均有重叠性 ，这就要求规划之间及时反馈 ，在安全保障的前提下调整规划 ，减少规划矛盾 、规划重复等现象的发生 。
综合防灾规划对各单灾种防灾业务规划有统筹协调 、原则引导的作用 ，但并不是单灾种规划的简单叠加 。单灾种防灾规划在风险分析的基础上确定相应的灾害区划 、用地适宜性划分 、设防标准 、工程防御设施布局 、重点保障对象等内容 ，综合防灾规划则综合平衡各单灾种规划 ，在城市面临的众多灾害类型中判断城市受灾可能性 ，在灾害风险耦合分析的基础上 ，考虑城市发展的需求 ，进行城市用地安全及防灾要素的空间布局 。
生态文明建设是我国特色社会主义建设的重要决策之一 ，国土空间规划是生态文明的重要空间载体 。综合防灾减灾工作是以探究城市灾害规律为入手点 ，对规划区内的生态环境从灾害角度进行分析 ，对城市历史灾害信息 、灾害隐患点 、灾害易发区及灾害影响范围等进行整体梳理 ，本着“尊重自然 、顺应自然 、保护自然”的生态文明理念协调城市开发建设与生态环境之间的关系 ，对生态敏感脆弱区 、灾害易发区设置建设避让范围及相应防御 、修复工程设施 ，尤其严格控制“劈山填海”等破坏生态肌理以致造成灾害产生等行为 ，达到自然与城市可持续发展的目的 。
传统的城市规划体系出现宏观战略与实施落地存在偏差的问题 ，这与规划传导内容不明 、传导体系不清有关系，新时期的国土空间规划要达成不同规划层级间的有序传导就需明确上下级规划间的强制性传导内容与指标 ，城市灾害属性作为国土资源本底的本质属性应作为不同层级规划的共享信息 ，并通过层层规划传导对灾害管控措施不断细化落实 ，成为上下级规划传导协调的元素之一 。
城市自产生之日起就与灾害存在“共生”关系 ，城市防灾减灾工作一直以来是城市规划的基本组成部分 ，在国土空间规划体系建设阶段 ，强调对全域全要素的全面治理 ，灾害风险的有效评估与把控是“双评价”的内容之一 ，生态灾害隐患直接影响城市“三区三线”的划分 ，进一步可以影响在城市空间布局中的功能区划分 、城市交通骨架的走向与结构 、建设项目的开发选址布局等 。
本轮国土空间规划明确了“五级三类”的规划架构 ，通过纵向行政层级管理与横向规划类型划定 ，分别侧重体现空间规划的战略性 、协调性以及实施性 。作为保障城市安全可持续发展的综合防灾规划 ，其设计与定位也应着眼于多尺度 、多类型的规划协同 ，通过相应的尺度延伸 、架构调整与重点优化以不断适应高质量发展的时代需求 。
从宏观战略性角度出发 ，本轮空间规划的对象客体已由狭义城镇空间延伸至国土空间全域全要素 ，城市系统在更大尺度上也可被看做是流域 、平原、山地等区域生态系统或城市群 、经济带等社会网络结构的一部分 ，因此对于城市韧性建设的全局考虑不应仅仅局限于城市建成区 、开发边界或行政区划范围之内 ，而需着眼于大区域系统的格局完整与功能匹配 ，落脚于上位总体规划中的开发利用保护战略引导 、“三区三线”底图划定等内容 。从中观协调性角度出发 ，服务供给 、功能配置与设施布局等规划成果是城市应对风险侵袭时最为有利的硬件支撑 ，具体涉及精明有序的城市开发边界 、高效流通的要素传导网络、覆盖均匀的公共服务供给以及前瞻弹性的建设用地储备等内容 ，要求综合防灾规划构建更具空间效率的要素供给体系 。从微观实践性角度出发 ，街道 、社区等空间单元不仅属于市民日常生活的主要场所 ，也被证实是城市网格化治理与风险应对的基础结构单元 ，对应的详细规划除常规意义上的地块用途和开发强度设计之外 ，更有必要探索空间规划与城市基层网格化管理间的进一步协同合作 ，通过人文化关怀 、人本化政策与人性化设计助推基层组织自主治理与社会参与（图3-1） 。
图3-1综合防灾规划在国土空间规划体系中的定位
(注 ：图片来源于吕悦风等《国土空间治理背景下韧性规划的探索与展望》)
鉴于不同空间尺度综合防灾规划在目标对象 、作用形式与管控工具等方面存在的巨大差异 ，未来应进一步健全规划实施传导机制 ，不断完善韧性建设在管控要求逐级落实 、规划类型衔接反馈 、监督实施综合协同等方面的实践需求 。在规划编制过程中不断探索对于指标 、结构 、位置、名录 、分区 、界限等规划内容的详略设计与重点优化 ，侧重体现不同层级与类型空间规划的战略性 、协调性与实施性 ，兼顾规划的严肃性与灵活性 。在空间治理过程中厘清空间治理架构下各层级各部门的事权范围 ，以事权对应 、差异有序的分级管理体系 ，引导韧性规划“编制—审批—实施—监管”的实践流程 ，真正以“实用管用好用”的目标导向将综合防灾规划落实于国土空间规划五级三类四体系之中 ，推动各层级政府 、各部门和各利益相关主体的高效协作性 ，实现空间尺度上的精细化协同治理 。
参考文献 ：
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